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数字政务的降临:区块链+公共管理行业

一、行业概况

在正式开始今天的报告前,先简单介绍一下公共管理这个略微让人感到陌生的词语。
 
所谓的公共管理,指的是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法来强化治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福利与公共利益。由于其本身具备较为浓厚的行政色彩,亦不常涉及股票证券等投资标的,因此很少出现在各类经济行业研究报告当中,给外界颇多神秘感。

但事实上,如果将公共管理机构视为一个类似于企业的经济体,它的运行原理便不难理解——其通过税收、土地出让金、国有企业等途径来实现资金收入,而内部各部门则对这些资金进行自由竞争、或是由财政部门进行分配,最终将这些预算支出用于本部门所专注的相关工作上,进而完成预计的目标,譬如经济发展增速、民生质量水平等。

从这点来看,无论是对公共管理领域进行分析、还是将其与区块链技术进行结合的前景进行展望,本质上与其他行业的研究没有太大区别。但需要注意的一点是:公共管理与其他细分领域相比,有一个比较独特、但又值得注意的观察纬度:那就是这一领域中的机构除了开源节流等经济利益之外,还要考虑到信息安全等因素。

譬如目前市场上流行的一些“利用区块链技术推进信息公开”的方案,如果换做是商业性质较强的企业,倒还存在落地的可能性,但对于公共管理这种较为敏感的部门来说则不太合适,这是处于发展初期的区块链技术与公共管理领域结合时需要特别注意的一点。在本篇报告当中,我们选择了两个在经济层面上既有利于提质增效、同时又能确保信息安全的场景,其中在收益一侧是“区块链+税务”、而在成本一侧则是“区块链+政务”。

二、收益方面:确保税收收入

首先来看收益方面。公共管理部门的收入近些年来呈现出一个非常明显的特点:那就是税收收入占比逐渐下降,而社会保险费、土地出让金、国资营收等非税收收入的占比明显提升。不过总体来说,非税收入所占的比例目前相对有限,而税务依然是毫无争议的第一大收入。尤其是随着部分地区将非税收入征管职责划转到税务部门,税务部门如何对相关收入进行合理的管理,仍然是整个财政领域面临的重要议题。而税务领域目前所面临的最大痛点,则是偷税漏税行为。

图:2017年财政收入分布结构,税收为最主要来源

 数字政务的降临:区块链+公共管理行业

一般来说,税费根据征收方式的不同可分为两类:直接向个人征收的直接税以及向企业征收的间接税。鉴于中国的税务结构是以间接税为主,而税率又相对偏高,因此在其目前的税收结构中,增值税占了最大头。由于这种征税方式主要是通过商品与服务在流通过程中所产生的增值额作为计税依据、最终通过“销项税-进项税”之差进行征收,所以对于企业方面来说,其避税的总体思路也比较清晰:那就是在向税务部门进行报税时,一方面把自己的营业额尽可能往低报、从而压缩所需要缴纳的销项税,另一方面将自己的成本费用尽可能往高报、进而虚抬能够用来抵扣销项税的进项税。

考虑到目前中国的税务部门在对税收进行管理时,主要采用的还是“以票控帐、以票控税”的方式,也就是根据企业方面开出的发票金额追踪并确定缴税数量,因此企业控制这些金额的方式,就是在发票上做文章——在收益一侧,某些企业在进行销售时,经常会以各种理由拒绝向客户开具发票,就是为了削减所需缴纳的销项税的金额,而在成本一侧,则是通过虚开发票、一票多报等行为,把假票粉饰成真票、把一票复制成多票,向税务部门虚报自己的成本,进而抬高能够抵税的进项税。最终实现避税漏税。

图:部分企业进行避税漏税的手段

 数字政务的降临:区块链+公共管理行业

通过生活经验人们不难发现,在当下的经济体系中,上述现象可以说已是相当普遍,虽然公共管理部门多年来试图对相关行为进行打击,但始终难以实现根治。归根到底,还是因为企业的税务账簿、经济合同具有不透明性,对集中化的税务管理部门来说如同黑箱,使后者很难追查到发票和资金的流转过程,这才给企业方面留下了很大的操作空间。因此,解决税收流失的关键在于解决企业与税务部门的信息不对称问题。

对于这一点,区块链行业目前给出了两种解决方案:短期内的方案是依然以发票为控税中介,通过区块链发票来更为准确地了解资金的流向;而长期的方案则是通过企业交易上链,进而跳过发票这一中介,直接在相关的账目上扣除税款。

首先来看短期方案。这种方案的关键,在于用去中心化的区块链发票来替代中心化的电子发票与纸质发票。具体方案如下:在现有的电子发票的基础之上引入区块链技术。在收益一侧,通过“一键开具发票+节点数据同步”功能,降低消费者开具发票的门槛,真实地记录企业的销售情况,避免其通过拒开发票来避税的情况出现。

而在成本一侧,则通过区块链的时间戳等功能,为电子发票增添“报销状态”指标,避免一票多开的情况出现(原有的电子发票不具备此功能,经常会因为多次打印而一票多开),最终避免企业在销项税与进项税上做文章。此种办法是目前可行性最强的税务管理方案,不过总体来说,仍存在着一定瑕疵——如果相关人员在线下(链下)另立合同或协议,也就是人们熟知的阴阳合同,便会大大增加税务部门的监管难度,在这样的情况下,人们便需要一个更为完善的方法——也就是“区块链+税务”的远期监管方案。

图:区块链发票针对现行避税手段的解决方案

 数字政务的降临:区块链+公共管理行业

与主打区块链发票的“区块链+税务”短期方案相比,远期的征税方案相对来说相对容易理解,其所指的是一种较为理想的情况,也就是将所有纳税人的身份信息(个人、企业)、资产信息(股权、债权、无形资产等)、交易信息(时间、地点、物品和金额)都真实、完整、有效、不可篡改地记录在税务部门的区块链上。

如此一来,税务系统就可以自动计算纳税人某一期间应该履行的纳税义务,并由系统自动扣划税款。而无需再以发票为控税中介,从而使得纳税人所有的相关交易(无论链上链下)在税务部门面前都无所遁形,但此种方法一方面需要作为公共管理机构关键中枢的财税部门对区块链技术持较为肯定与接纳的态度,另一方面也需要区块链技术达到高度可靠的水平,整个过程需要大量财力成本、以及其他行业的发展经验,在各项工作万无一失后方有启动的可能性,因此总体来看,这种方案可能需要一个相当长的过渡发展时期,而在此之前,税务系统的控税手段仍将依赖于发票这一介质。

三、成本方面:降低政务成本

在财政的支出方面,目前各国存在一些相似之处,譬如包括养老金和失业金在内的社会保险一般来说都是财政支出的最大头。不过在一些局部细节上也会出现差异。例如英国财政在教育领域的支出比例较高、而俄罗斯财政在经济建设领域的支出要高于其他国家,虽然部分国家的财政支出结构确实存在有待改善之处,但这些差异主要是源于各国的国情差异,例如英国重视教育、俄罗斯国有经济主体较为强势等,其与各国的人口年龄、以及产业结构等特点有着密切关系,在短期内很难用包括区块链在内的数字化技术进行明显改变。

因此在公共管理支出方面,区块链技术比较合适的切入之处是削减一些必要性不强的行政成本,这也是目前“区块链+公共管理”领域在各地区、各部门之间最能够达成共识的结合方式。一方面,企业与个人可以更加专注于经济生产活动,而另一方面,有关部门则可以将节省下来的时间与经济成本投入于其他更需要资源的行业,譬如医疗报销等某些社会保障领域,进而优化公共管理财政支出结构。

图:2019年英国财政支出预测,社保为最大花费,教育相对较高

 数字政务的降临:区块链+公共管理行业

具体来看区块链等数字技术对政务效率的改善。在互联网技术的加持下,目前数字政务比较理想的状态是让办事的B端企业与C端个人实现“最多跑一次”的目标,进而大大压缩社会经济体系在行政事务上所花费的时间。大致原理基本如下:办事者将相关的必要信息以电子版的形式提交到相应的政务机关的数据入口,上述部门在对相关材料进行核实后,在线上和线下为对方办理相应业务。这一目标在很多地区的很多部门已经实现。而区块链技术的发展方向是:如何通过打造可信的政务环境,打通数字政务的最后一公里,把“只需跑一次”进一步压缩为“一次都不用跑”。

从上面的描述中我们不难发现,目前“互联网+政务”的“只需跑一次”办事模式,其实在理想情况下,是可以将所有的办事步骤都转移到线上的。之所以还要让办事人员在线下“跑一次”,一方面主要是相关部门在办理某些类似于财务的敏感业务时,需要在线下对办事人员身份进行现场核实,以防止身份冒用等事件出现。

而另一方面,由于目前很多部门之间存在信息孤岛,彼此之间不能相互提供信息数据佐证,因此很多时候在A部门“跑一次”之后,来到B部门办事时仍然需要“再跑一次”。这就是坊间所俗称的“如何证明你是你”,由于线下的行动成本(包括时间与经济)一般来说相对较高,因此这种经常需要跑路的行为,可以说是给生活节奏越来越快的当代民众增添了很多麻烦。而区块链技术在政务成本方面的切入方向,也正是基于这两点。

首先来看身份印证。严格来说,身份核实这件事情在线上并非不能完成,当下流行的“刷脸技术”从理论上讲其实可以满足相关需求。例如某地国有单位职工已经可以通过刷脸在线上办理无房提取、离退休提取、本市本人购房提取等业务,进而实现了“一次都不用跑”的目标。但严格来讲,目前包括人脸识别在内的生物识别技术的成熟度仍有提升空间,主要体现在这一技术的安全性存在漏洞,有被攻破的可能——对于用户来说,他可能同时拥有多组密码,但生物特征却具有唯一性,因此,若是相关的生物特征数据因为被盗或是遭到采集而流入到盗用者手中,极有可能导致多个电子账户同时被盗,进而引发难以想象的后果。

在这样的情况下,人们就有必要来对以生物特征为密码的电子账户进行保护。这一方面,区块链从业者所给出的解决方案如下:由于区块链的分布式结构可以保证“数据库逻辑”的去中心化,也就是说生物特征数据被分散地存储于不同的“逻辑空间”与物理空间。因此,每一次攻击由于遵循了一套算法逻辑,最多只能攻破一个逻辑空间中的数据库,而其他逻辑空间中的数据库则不受影响。

也就是说,被盗账户的生物识别密码是无法打开密码失主的其他账户的,由此保障了相关信息与资产的安全。但此种方案目前来看只是一个设想,区块链技术目前主要是使得数据能够保存在不同的物理空间,至于所谓的“逻辑空间”能否保证生物密码的安全、甚至于“逻辑空间”本身为何物,都是需要梳理与解释的问题。

图:“区块链政务”实现“一次都不用跑”的原理

 数字政务的降临:区块链+公共管理行业

其次来看数据孤岛。按照目前业内从业者的想法,通过建立一个可以让政府部门接入的、数据共享互通的区块链底层网络,可以实现数据和信息的安全共享与交互。如此一来,即便是涉及到多个部门的行政事务,也能让办事者“只跑一次”或是“一次不跑”。也就是所谓的“数据多跑路,办事者少跑路”。

从理论上来看,这一想法确实值得期待,但在现实操作中,仍存在一系列难点:首先,在体制层面上,对于区块链这样一项新生的技术来说,在试点时期更适合用于业务形态较为简单的板块,如若调动过多的相关部门、尤其是一些业务相对敏感的关键部门参与其中,在现阶段有一定协调难度与风险;另一方面,在技术层面上,数据属于使用权和所有权合一的轻资产,一旦被人看到,其所有权基本也会宣告易主,而区块链平台又有公开透明的特性,因此,如何能够在数据不被人看到的情况下完成安全验证,对于加密技术的使用者来说是一个挑战。

四、总结

客观来讲,作为一项尚未成熟的新生技术,区块链之所以能够得到政务部门的关注,与这些年基于“互联网+”的电子政务的大获成功不无关系。而从理论结合上来看,区块链也确实能明显促进公共管理领域的运作效率,但关注不等于青睐、更不等于项目落地。在区块链发展路线尚未确定、技术水平有待加强的当下,贸然用于求稳守成的公共管理行业并不是明智之举。

从互联网的经验来看,公共管理部门如果想要全面拥抱区块链技术,需要获得高级决策层的许可,而这种认可又来自于区块链技术在其他行业所取得的一系列成就,由此来看,区块链技术与公共管理领域所形成的数字政务还有相当长的一段路要走,而当相关部门发文鼓励《区块链+》之日,也将是区块链技术正式登堂入室之时。(孙副社长)

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